青年圆桌

激活社会资本参与：城市更新的重要支撑

薛琪琪

　　激活社会资本，是撬动城市更新向更高质量、更可持续迈进的核心动能。2025年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，强调健全多元化投融资方式，明确要求“完善市场化投融资模式，吸引社会资本参与”。社会资本不仅是弥补资金缺口的关键力量，更是提升城市更新市场化、专业化运作水平的重要支撑。为充分发挥社会资本的赋能作用，需重点从产权基础、风险保障、收益可持续等三方面着手，探索切实可行的实施方案。

　　一、明晰产权边界，筑牢社会资本参与根基

　　产权清晰是市场交易的前提，也是社会资本愿意投入城市更新的基础。针对现实痛点，亟须三管齐下。一是深化产权调查与确权登记，化解历史遗留难题。由政府主导，联合多部门对更新区域内的土地、房屋、设施等开展全域权属调查，建立多部门联动的产权争议调处机制，并构建动态更新的产权变更数据库。二是创新产权配置与流转机制，释放资产价值。探索混合用地、分层确权、复合空间开发权等新型配置模式；推广长期租赁、作价入股等弹性供地方式，明确土地增值收益分配比例；同步构建规范化产权流转平台，为资产证券化、股权交易提供标准化服务。三是强化产权保护与法治保障，稳预期利长远。推动地方性立法保护，明确城市更新过程中产权认定、补偿及收益分配规则；政府严格履行合作协议中的规划条件、政策优惠等承诺，建立协议履约督查机制，并将违约行为纳入信用监管体系。

　　二、构建风险共担机制，强化社会资本参与保障

　　城市更新涉及项目周期长、风险高，单一主体难以独自承担，应建立政府与社会资本的风险共担机制，明确双方在政策变动、市场波动等风险面前的责任划分。一是设计科学合理的风险识别与分配框架。系统识别政策变动、市场波动、社会舆情等全周期风险，针对土地收储成本超支、安置补偿纠纷等高发问题制订专项预案，依据“最优承担方”原则（如政府承担规划调整风险、社会资本承担建设运营风险），在项目方案中明确风险分配清单与补偿触发条件。二是设立多层次风险缓释工具。用足政策性金融工具，鼓励设立专项风险补偿基金，对重大政策调整导致的损失给予阶梯式补偿；推广定制保险产品（如政策变动险、成本超支险），探索保险模式对冲大宗商品价格波动风险；要求项目公司计提一定比例风险准备金，最终形成“基金+保险+准备金”的多级风险防御体系。三是建立应急联动与信用约束机制。制订分级响应预案，明确不同等级风险事件发生时的报告路径、决策机制、响应措施和处置责任；建立常态化的政府与社会资本沟通协调机制，定期会商项目进展、风险状况和应对策略；将违约行为纳入信用联合惩戒，对优质履约主体给予优先合作权等激励，提升风险管控效能。

　　三、打造可持续收益模式，激发社会资本参与动力

　　社会资本追求合理收益，需通过可持续盈利模式激活社会资本参与动力。一是拓展多元化收益渠道，挖掘合作项目综合价值。一方面强化商业、产业等自营板块“造血”能力，鼓励社会资本通过销售、租赁、自主运营等方式获取长期稳定现金流，同步支持通过TOD（以公共交通为导向的开发）、EOD（以生态环境为导向的开发）等模式，实现土地增值和业态融合，提升项目整体收益能力。另一方面创新公共资源运营权置换，允许社会资本通过广告位、充电桩等特许经营获取收益，同时探索溢价回收机制，将部分土地增值收益用于平衡公共投入。二是设计弹性利益调节机制，平衡风险收益。在合作协议中设定科学的动态调价公式，定期进行审查和调整服务费、租金基准或政府补贴额度。三是创新金融支持与资本退出路径，增强流动性预期。鼓励设立城市更新产业投资基金，进行股权性投资；推动公募REITs（不动产投资信托基金）向保障性租赁住房、产业园等具备稳定现金流的领域扩容；支持将优质经营性资产打包进行资产证券化，增强资产流动性。（作者为天津市中国特色社会主义理论体系研究中心天津财经大学基地研究员，本文为国家社会科学基金青年项目23CJY013阶段性成果）

链接：天津日报：http://epaper.tianjinwe.com/tjrb/html/2025-09/22/content_143088_2651147.htm